生态建设的承德模式：规划引领+创建支撑
河北省承德市环境保护局 局长 刘艳东
（2009年9月）
承德市位于河北省北部，总面积近4万平方公里，占河北省总面积的五分之一，是环京津、环渤海及冀辽蒙交界地区的重要城市。地处冀北山地区，北部坝上为内蒙古高原的南缘，南部为燕山山脉，自然条件复杂，生态系统类型多样，自然风光秀丽，生态环境良好。保持了较好的天然次生林和草地生态系统，是河北省森林覆盖率最高的地区，拥有全国最好的草原植被，是河北省生物多样性较为丰富的地区和天然物种集中分布区。水资源相对丰富，水体环境较优良。各类生态系统及其生态服务功能优良，为河北环境容量最为富余的地区。由于受半干旱气候波动等自然条件的影响，生态环境较为敏感和脆弱，环境承载能力较低，加上开发历史悠久和人口压力较大，资源利用强度较高，经济发展方式较粗放，各类生态系统受到不同程度的开发、干扰和破坏。造成森林质量下降，土地荒漠化和水土流失较重，生物多样性减少等生态问题，并由此导致生态系统退化，生态系统服务功能降低。同时，承德地处浑善达克、科尔沁两大沙区前沿，位于京津上游及上风向，与京津同处海滦河水系，共居一个生态环境单元，分享一地自然资源，肩负着为京津涵水源、阻沙源、构筑京津生态屏障的重要使命。从承德先后被环境保护部划入“京津水源地水源涵养重要区”、“阴山北麓经-浑善达克沙地防风固沙重要区”和“东北林草交错生态脆弱区”，可以看出承德在全国特别是京津及华北地区具有非常重要的生态区位与作用。
多年来，承德以打造华北最优的生态环境为目标，通过实践逐渐确立了“规划引领+创建支撑”的生态建设模式，并取得了辉煌的生态建设成就，被河北省委书记张云川称作“绿色宝库”，被环境保护部批准为全国生态文明建设试点地区，是河北省生态环境最好的区域。
一、“规划引领”是生态建设的科学方法
生态建设是对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行生态恢复和重建，也是人为的对现有生态环境进行“干扰”，不过这种“干扰”必须是科学的，要从众多表象问题(环境污染、资源破坏、健康下降等)的辨识开始，审视其生态学本征，了解其科学症结(生态滞留与耗竭、结构破碎与功能板结、行为短见与机制缺损)，进而了解它的机理(动力学机制、控制论原理、系统关系等)，并从区域生态规划、人居生态管理、产业生态建设的层次来综合指导生态的规划、建设和管理。否则，这种“干扰”会事与愿违。如：近年来，我国很多城市为改善生态环境引进新物种，结果发生“外来物种入侵”事件，导致当地生态系统多样性、物种多样性、生物遗传资源多样性破坏和丧失，产生难以控制的生态灾难。
正是基于“科学干扰”的认识，承德的生态建设没有盲从。近年来，承德委托国内顶尖机构，由知名专家牵头，在区域生态特征、资源和环境调查分析的基础上，先后编制或实施了《承德生态市建设规划》、《承德生态文明建设规划》、《国家环境保护模范城市建设规划》、《承德市生态功能区划》和《承德市重点水源涵养生态功能保护区规划》。根据区域承担的生态功能，将辖区划分为2个生态区、6个生态亚区和27个生态功能区，并明确了生态功能区的位置和范围、主要生态环境问题、主要生态服务功能、生态建设方向和保护措施；制定了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域；确定了优化发展、重点发展、限制发展、禁止发展行业；纳入了物态文明（物质）、心态文明（精神）、体制文明（政治）和认知文明（文化）的建设内容；明确了2020年前的生态建设任务。仅《承德市重点水源涵养生态功能保护区规划》中限制开发区域就达到了辖区面积的40%；仅《承德生态市建设规划》中涉及的总投资就达313亿元，共包括生态治理、生态工业、生态农林牧业、生态旅游和生态文化等256项重点工程；而《承德生态文明建设规划》使承德又率先确立了科学、系统、可操作的生态文明建设方略。
承德在制定区域所有发展规划、重大经济政策、产业结构调整、资源开发利用、重大工程建设、生态保护与建设过程中，均与上述规划和区划对接，着力严控污染源头，守住“闸门”。依据其对承德市产业重新进行了规划，委托国际知名的罗兰贝克咨询公司对承德产业“家族”进行论证，钒钛钢铁、清洁能源、装备制造、新型材料、现代旅游和特色农业成为承德市六大主导产业。另有一些规模分散、污染严重、技术水平难以升级的产业退出政府视线。同时，加快生态型工业园区建设，全面推行清洁生产和ISO14000认证。
配合规划和区划，在2008年实施了环境保护“23322”三年行动计划，主要任务是： “双推”即加快推进生态文明建设、创建国家环保模范城； “三严”即严格环境准入、严格执法监管、严格考核问责； “三限”即实施区域限批、企业限批和限期治理；“两砍”即分别砍掉224家污染企业和380台燃煤锅炉； “两建”即加快环境基础设施和保障体系建设。行动计划实施至今，承德砍掉了224家污染企业的落后产能及工艺设备和256台燃煤锅炉，减少了2.97万吨二氧化硫和1.5万吨化学需氧量的排放。
可以说，承德已经建立了完整、科学和实用的生态文明建设规划体系。规划正引领着承德从“大量生产——大量消费——大量废弃”的现代文明这个造成生态危机的根源入手，率先步入了建设生态文明，实现形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式的探索。
二、“创建支撑”是生态建设的有效载体
作为一个基层的环保部门，如何能让市委、市政府把生态环境保护工作摆上重要位置，让各级领导和广大群众积极地参与环境保护工作，我们的经验是必须依靠环保创建这一载体，把生态建设变成全市的统一意志、统一行动进行落实。
环保创建是一个庞大的系统工程，无论是国家环保模范城市还是国家生态市的创建，涉及的考核指标几乎涵盖了环保工作的方方面面。每一个指标的完成，都意味着生态建设工作向前推进了一大步。1984年以来，承德市先后开展了自然保护区、生态示范区、环境保护模范城市、生态市和全国生态文明建设试点创建工作。实施了“六创联动”活动，将国家环境保护模范城市创建和全国生态文明建设试点建设列入“六创联动”活动中，将生态市建设作为全国生态文明建设试点建设的重要子工程，市委成立了“六创联动”办公室，明确了创建目标和责任单位，定期督导创建工作的落实，并形成了市委政府牵头、人大督导、全市齐动的推动模式。在创建中，市四套班子领导直接组织和参与创建工作，经历了一个从接触环保、认识环保到理解环保、支持环保的过程。各部门在市委、市政府的统一部署下，团结协作、密切配合，认真履行各自职责，环保工作效能明显提高。目前来看，成效显著，承德市境内已建成5个国家级自然保护区、8个省级自然保护区，6个国家级森林公园、10个省级森林公园；有5个县被授予 “国家级生态示范区”称号；承德被环境保护部列入全国生态文明建设试点地区；在今后两年，承德还将增加2个国家级生态示范区，成为国家环境保护模范城市、国家园林城市；到2020年，承德将达到生态市的基本条件和指标要求。
环保创建加快了生态环境工程建设的步伐。环保创建是环保工程建设的推进器。每一个创建都用指标考核的方法对环保硬件的投入和建设明确了具体的要求。一些生活污水处理、生活垃圾处理等环境基础设施，在创建的推动下，有些在几年后才可能实施的环保工作提前得到了实施。承德市自2006年开展生态市建设以来，仅用不到4年的时间，就完成了总投资15.3亿元的生态产业、清洁生产等98项重点生态工程建设，实现了生活污水处理厂和垃圾无害化处理场中心城镇全覆盖。多项环保指标在承德GDP增速高于10%的背景下实现跨越式的提升：市区环境空气质量达到国家二级标准，优良天数达到320天，较“九五”末增加了224天；森林覆盖率达到53.3 %，较“九五”末增加了11.5%；境内河流断面水质达标率达到72%，较2005年增加了12%；受保护地区占国土面积18.75%，较2005年增加了12.43%。今年，城镇生活污水和生活垃圾无害化处理率由“九五”末的0，分别提升到75%和80%。
同时，通过环保创建，环保机构和能力都得到了加强。增强环保工作战斗力，既需要加强自身能力建设，又需要依靠外部环境的改善。市环保部门在自身的能力建设中，通过环保创建，环保机构和能力都得到了加强。其中，环境监察和环境监测机构人员扩大了一倍，执法和监测装备投入也翻了一倍。环境监察和环境监测均实现了标准化建设，并实现环境管理信息化和办公自动化。在改善外部环境中，由于生态环境保护是由多个政府职能部门共同承担职责的一项综合性工作，有些工作靠环保部门一家难以推进，而通过环保创建的实施，承德市的环保工作得到大力推进。
如果说从自然保护区创建，再到全国生态文明建设试点创建，承德历史性地完成了生态文明路径的选择，那么这种创建的阶段性递进不仅推进了生态建设内容向深度和广度延伸，而且明晰中所完成的是从保护理性到发展理性，或者说是从为保护而保护到为发展而保护的跨越。
三、“规划引领+创建支撑”模式的思考
通过近些年“规划引领+创建支撑”模式的探索和实践，我们体会到这种模式关键是要抓住生态建设的三个关键要素：
（一）政府引导是关键，人大批准是保障
生态建设是各类自然、社会和经济生态关系的建设，需要从体制、技术、行为多方面全面规划、设计与管理。生态建设面临新旧体制的矛盾、条块分割的冲突、上下认识的差异、内外环境的匹配、近期和远期效益的权衡，以及局部与整体关系的处理。因此，政府要做好生态建设的引导、规范和保障工作。组织制定有关生态建设的地方性法规、政府规章以及配套政策，要将生态理念贯穿到城市发展规划之中，研究制定生态建设的相关规划和区划。同时，生态建设又是一个长期的过程，例如：《承德生态文明建设规划》的规划期到2020年，需经过长期的不懈努力才能逐步实现规划提出的各项任务，使可持续发展综合实力接近理想水平，这期间将经历几届政府的更替，通过人大批准可保障生态建设规划的连贯性和延续性。
（二）环境保护是前提，经济为用是核心
对环境保护的认识问题，从根本上说是如何把握“发展”与“保护”的关系问题。经济发展是硬道理，环境保护是硬要求，我们要承认发展与保护之间客观上存在一定矛盾，但更要相信发展与保护能够取得共赢。促进发展是环境保护的根本目的，环境保护也是科学发展的应有之义，必须以环境保护为前提，把生态建设的着力点放在推进节能减排和产业生态化上，使经济发展建立在节约能源资源和保护环境的基础上。要以制度建设和技术创新为保证，以打造生态化产业体系为主线，以改造传统产业和发展生态产业为重点，推进资源耗竭、环境破坏型工业经济向资源节约、环境友好型的生态经济转型，发展以竞生、共生、再生和自生机制为特征的服务经济、循环经济和知识经济，推进传统生产方式从产品导向向功能导向、资源掠夺型向循环共生型、厂区经济向园区经济、部门经济向网络经济、自然经济向知识经济、刚性生产向柔性生产、从减员增效走向增员增效、职业谋生走向生态乐生的循环经济转型。
（三）生态为纲是根本，文化升华是趋势
生态建设就是要在资源和环境容量高效利用的前提下，以生态为纲，拉动社会、经济的快速起步和环境的和谐发展，促进人与自然的富裕、健康和文明，实现社会、经济和环境效益的三赢而不是双赢，双赢不是可持续发展。生态建设要在对传统双赢战略的反思中强调区域环境尺度上的生态整合，产业层次上物质生产方式的重组，文化层次上人的素质观念和体制耦合方式的升华，实现人、物、境三层次的全面、协调、持续发展。这里的生态不只是生物生态、景观生态，更重要的是有关人类行为的社会生态、物质利用方式的经济生态和复合生态系统尺度上的整合生态。
