覆盖城乡 全民共享--合力打造“诗意栖居”的生态天堂
杭州市环保局副局长 周钢
（2009年9月7日）
党的十七大明确提出了“生态文明”的概念，生态建设作为生态文明的基础，对实现人与自然协调发展、和谐共生起到了至关重要的作用。在全球生态危机的大背景下，开展生态建设、倡导生态文明有着广泛而深远的积极意义。
杭州是浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。杭州地处长江三角洲南翼，杭州湾西端，钱塘江下游，京杭大运河南端，是中国东南部交通枢纽。杭州市总面积16596平方公里，其中市辖区3068平方公里，境内自然条件优越，西部崇山峻岭起伏，中部丘陵河谷相间，东部水网平原广阔，构成了“八山、半水、分半田”的地形格局。优越的自然环境，使杭州的农业发展具有多宜性，杭州盛产各类农产品，是全国著名的农作物高产区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”、“茶叶之都”、“花果之地”之美誉。
杭州市辖8个区（上城、下城、西湖、拱墅、江干、滨江、萧山和余杭区）、3个县级市（临安、富阳和建德）、2个县（桐庐和淳安）。至2009年9月，共有62个街道、104个镇、31个乡（包括1个民族乡）；全市常住人口达796.6万人，其中城镇人口552.36万人。实施“工业兴市”战略，坚持结构调整，经济社会呈现协调发展态势，城乡一体化进程扎实推进，人民群众“生活品质”不断提升。2008年，杭州市实现地区生产总值（GDP）4781.16亿元，其中：第一产业增加值178.64亿元，第二产业增加值2389.38亿元，第三产业增加值2213.14亿元，；三次产业结构为3.7∶50.0∶46.3。全市按常住人口计算的人均GDP为60414元；市区居民人均可支配收入24104元，农民人均纯收入10692元。
一、主要做法
1、健全组织，强化责任，全力推进生态市建设
杭州市自“十五”以来，先后确立了“五大战略”及后来的“六大战略”，“环境立市”一直是这些战略的重要内容。另外，“环境生活品质”建设也是当前市委市政府“生活品质之城”的重要组成部分。为切实落实“环境立市”战略，打造生活品质之城，我市于2003年初，建立了以省委常委、市委书记、市人大常委会主任王国平为组长，市长为常务副组长、市委秘书长及分管副市长为副组长，各地、各部门一把手为成员的生态市建设工作领导小组，并下设办公室，协调指导全市生态建设工作。各地也都参照建立了相应的工作领导机构。为强化责任，每年将生态市建设任务以目标责任书的形式，由市长和各地、各部门签订责任状，形成了从市、县（市）、区到乡镇各级职责明确、部门任务清晰、条块结合、层层落实的目标责任体系。
同时，从2008年开始，将目标考核结果作为考核全市各地党委和政府政绩的重要内容，进一步提高了各地各部门对生态建设与环境保护工作的重视程度。全市各地也采取类似做法，如临安市把节能减排和生态创建工作的考核结果与提拔升迁挂钩、与评优创先挂钩，对生态工程建设实行“一票否优”。余杭区在2008年乡镇考核中，对其中两个生态环保任务未能全面完成的乡镇行使了“一票否决”权，该乡镇主要领导干部被扣年度20%的绩效奖金。
2、科学规划，制定政策，全力保障生态市建设
自2003年至今，我市先后编制了《杭州生态市建设规划》、《杭州市生态环境功能区规划》、《杭州市生态农业发展规划》、《杭州市循环经济发展规划》、《杭州市工业循环经济发展规划》、《杭州市加快现代服务业发展规划》和《杭州市生态旅游发展规划》、《杭州市农村环境保护规划》、《杭州市森林城市建设规划》、《杭州市六条生态带规划》等多项规划。与此同时，各区、县（市）、乡镇（街道）及村也完成了相应的生态规划编制，形成了市、县（市、区）、乡镇（街道）、村四级规划体系。
为确保生态市建设工作持续、稳定推进，2003年以来，市委、市政府先后颁布了《关于加快推进杭州生态市建设的若干意见》、《关于加快推进生态建设与环境保护的若干意见》和《关于落实科学发展观加强环境保护工作的若干意见》等为代表的一系列政策措施。市人大作出了《关于推进杭州生态市建设的决议》。为加大生态市建设工作的推进力度，建立了杭州生态市建设督查制度、杭州生态市建设技术核查制度、杭州生态市建设联席会议制度、领导干部联系县（市）、区及重大生态工程制度。制定了《杭州生态市建设与环境保护工作督查方案》和《杭州生态市建设目标责任考核暂行办法》。成立了由市委宣传部、市建委、市经委、市农办、市环保局牵头，市级相关部门参加的5个专项督查组，市纪委、监察局牵头的行政效能督查组和四套班子分管领导带队的综合考核督查组。每年下半年，对各地目标任务完成情况每月开展一次督查，将督查结果尤其是进展缓慢的重点工程，通报各地党委和政府，并抄报市委、市政府主要领导。
为加大资金保障力度，相继制定了《杭州生态市建设专项资金使用管理暂行办法》和《杭州生态市建设资金使用管理实施细则》。市本级从2004年开始，除传统的环保补助资金外，新设立了每年不少于4000万元并逐年有所增加的生态建设专项资金。该专项资金2007年增加到5000万元，2008年为7000万元，2009年增加到1.7亿元。与此同时，各县（市）、区结合本地实际，也都建立了生态建设专项资金。另外，为统筹区域协调发展，市委、市政府还出台了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》和《杭州市生态补偿专项资金管理办法》，从2006年开始，设立了每年不少于5000万元的生态补偿专项资金。2009年，该资金已经增长到6000万元。我市自生态市建设开展以来，市本级财政已累计投入生态环保建设资金达10.3亿元。
3、确立抓手，突出重点，工程带动生态市建设
一是以“1250”及重大生态工程为抓手，着力夯实基础。2005年以来，我市启动了生态市建设“1250”工程，即在12个领域、每年每个领域各启动50个示范项目，每年累计600个。几年来，先后启动“1250”工程近4000个，当年完成率均在95%以上。另外，还扎实开展了西湖综合保护、西溪湿地综合保护、运河综合整治、背街小巷整治及庭院改善工程、三堡引水、市区河道整治、半山地区环境污染整治、打造国内最清洁城市、饮用水源保护和农民饮用水安全、主城区及运河流域“禁养”和规模化畜禽养殖业污染综合治理和利用等10大生态工程。如此规模浩大、全面、深入、持久的生态建设，无论是省内还是国内，力度均属空前。
二是以“1278”污染整治工程为抓手，抓好污染减排。结合省两轮“811”环境污染整治行动计划，我市制定了以大气、重点区域、重点流域、重点行业和企业整治为主要内容的“1278”污染整治计划。加强化工行业环境安全监管工作，完成了重点企业污染事故应急预案的编制和风险评价工作，完善了软、硬件设施；对电镀、印染、造纸、味精、冶炼等行业进行了全面整治。编制了《钱塘江流域十一五污染防治规划》和《太湖流域十一五污染防治规划》，全面开展了两大流域环境污染整治。扎实开展新一轮“811”环境综合整治，深入开展半山和北大桥地区环境污染整治，积极推进节能减排工作，安排1.1亿元专项资金，以推进全市燃煤锅炉脱硫设施改造，安排5000万元专项资金，用于淘汰高污染车辆。
4、完善法制，加强调研，有效支撑生态市建设
一是完善法治和制度建设。颁布实施了《杭州市畜禽养殖污染防治管理办法》、《杭州市生活饮用水源保护条例》、《杭州市污染物排放许可管理办法》、《杭州市服务行业环境保护管理办法》等，修订了《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》、《杭州市机动车辆排气污染物管理条例》。制定下发了《杭州市主要污染物排放总量控制管理办法》、《关于杭州市区大气环境综合整治方案的实施意见》等一系列规范性文件；制定了《全市建设项目分级审批管理细则》、《公众参与实施细则》、《建设项目环境保护跟踪管理实施意见（试行）》、《杭州市电镀行业建设项目审批规定》和《杭州市环境污染和生态破坏突发公共事件应急预案》等一系列规章制度。
二是注重提高能力建设。完成了《杭州生态市建设问题和对策研究》并获国家环保部一等奖；完成了《《钱塘江流域杭州段水环境容量研究》、《钱塘江水域生态调查与蓝藻“水华”控制对策研究》、《危险废物产污系数研究》、《城市污水处理厂污泥无害化处置技术与示范》、《京杭运河（杭州市）出境水质改善对策研究》、《农村生活垃圾和生活污水处理工艺》等一系列生态市建设重难点问题的研究。率先在全省建成县以上和县际间水、气自动监测网络。
三是开展了余杭黄湖镇和临安太湖源镇、下城区、桐庐县省级可持续发展实验区建设研究，组织了下城区建设国家级可持续发展实验区建设工作的研究。通过一系列重大科技研究攻关，不仅为生态市建设提供了保障，为政府决策提供了依据，也产生了较好的经济效益和社会效益。
5、不断探索，创新机制，巩固深化生态市建设
一是建立强化企业环保责任的相应制度。制定并下发《关于严格信贷环保要求促进污染减排的实施意见》，建立了信息沟通机制和平台，将企业环保信息纳入银行的信用评价体系。2007年责令6家严重环境违法企业法人登报向社会道歉之后，2008年又在《杭州日报》对18家违法企业公开曝光，获得了良好的社会效果。余杭区还出台相关文件，对违法企业法人实行党内处罚措施。另外，根据国家新的《水污染防治法》及全国人大法工委关于《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》，我市还将出台相关文件，对严重违法排污企业法人实施拘留等强制措施。在企业上市、名牌产品、文明单位等相关评选中，实行“环保一票否决制”，收到了很好的效果。
二是建立区域环境质量共保体制。为有效遏制污染在相邻区域内相互转移，我市联合湖州、嘉兴、绍兴三地，成立了环保专业委员会，谋划环境共保思路，编制完成了《杭州都市经济圈环境共保规划》，建立健全了边界联合执法新机制和边界建设项目联合审查制度，加大边界联合执法力度，加强边界环境污染综合整治。另外，还加强与上海等长三角都市圈环保合作，完成了长三角湿地保护、生态补偿等相关合作项目，为寻求区域、流域环境共保，群防群治奠定了坚实基础。
二、主要成效
1、生态经济初现雏形
积极推进循环经济“770工程”、工业循环经济“2632”示范工程，大力发展循环型工业、农业和现代服务业，构建循环发展模式。一是生态工业发展势头良好。全面推进清洁生产审核，并对全市各级开发区和工业功能区开展生态化改造，加快淘汰落后生产力，全市机立窑生产线全部关停，关停淘汰小造纸、小炼铜、手工电镀生产线等80余条，辖区内产业全面升级转型，全市万元GDP的COD、SO2排放强度较生态市建设前的2002年分别下降42.6％和56.7％。二是生态农业建设成效明显。以临安山核桃、笋壳综合利用，淳安“蚕+猪+人粪尿—沼—果”和“桑—蚕—食用菌—桑”，余杭蓝天生态种植、养殖，桐庐蜂业为代表的生态种养模式正逐步推广。至2008年底，全市累计通过省级以上认定的无公害农产品生产基地551个；870只农产品获得无公害农产品、绿色食品、有机食品标志有效使用权，全市生态经济比重逐年增高。三是现代服务业不断发展壮大。在《杭州十大特色潜力行业行动计划（2007-2011年）》及《关于培育发展十大特色潜力行业的若干意见》的政策引导下，现代服务业迅速发展，至2009年上半年，杭州市三次产业的比例为3.5∶47.8∶48.7，产业结构已由原来的“二三一”变为“三二一”，第三产业已成为拉动经济的主导产业。
2、生态环境质量明显改善
一是环境基础设施建设得到长足发展。全市已建成县以上污水处理厂20余个，污水处理能力达到300万吨/日，占全省近一半。全市90%以上的乡镇已建成垃圾中转设施，75%的行政村已经实行生活垃圾集中收集，基本建成了“户聚-村收-乡镇中转-县（市）、区处理”的垃圾收集处理系统。二是农业面源污染得到有效控制。共完成100头以上规模化养殖场废弃物治理与综合利用工程512个，在禁养区内禁养生猪39万头、牛9118头、禽386万羽。三是受损生态系统得到全面治理与恢复。全市累计完成治理的矿山238个，治理率85%，治理宕面208.7万平方米，整理矿区土地4366亩；建成生态公益林515万亩；累计完成河道治理修复1517.06公里；农村生态墓葬法覆盖行政村已达97%，已建公墓墓地绿化率达72%以上。
几年来，我市钱塘江断面水质达标率较生态市建设前的2002年上升了近20个百分点，苕溪、青山湖水库、运河及西湖水质也有了明显改善。大气优良天数比率连续6年超过80%，今年截止7月底市区大气优良天数已达193天，优良比例近91%，较2002年上升近27个百分点。
3、生态安全得到有效保障
一是突出了饮用水源保护。编制了《杭州市饮用水源保护规划》和《杭州市突发饮用水源污染事故应急预案》，对饮用水源保护区内的污染企业实施了搬迁和关停，拆除了工业排污口和各类码头，削减了河道采砂作业。完成了饮用水源保护区红线划定工作，着手进行了保护区控制性规划编制工作。开展了生活饮用水源达标区创建工作。二是医疗废弃物、有害废弃物得到安全处置，放射源管理得到进一步加强，危险废物、医疗废物收集处理率均达到100%。全市辐射安全监管体系基本建立，一些历史遗留的辐射问题正在逐步得到妥善处置。三是大气环境质量有了明显改善。通过加强建筑工地日常管理，对全市机动车尾气排放实行标志化管理等有效措施，全市空气质量改善明显。四是松材线虫、水葫芦、一枝黄花等外来物种入侵得到有效控制。
4、生态文明理念得到广泛传播
为在全社会牢固树立生态文明观念，我市充分利用电视、广播、报纸等各种宣传平台，结合“六·五”世界环境日、环保科普周等环保主题活动，组织开展声势浩大的宣传活动，传播生态理念，培育生态文化。同时，以“多绿”创建为载体，引导全社会积极参与生态实践。市委宣传部牵头成立了杭州市生态建设与环境保护宣传教育协调组，由市文明办、市教育局、杭报集团、市妇联、团市委等17个部门组成，每年举办各类培训200多场（次）。
生态市建设几年来，在经济持续保持高速增长的情况下，环境污染恶化的趋势得到扼制，环境质量明显改善。全市先后建成“全球500佳村”1个、国际生物圈保护点2个、亚太环境保护协会命名“中国绿色村庄”1个，全国生态示范区4个、全国环境优美乡镇33个、省级生态乡镇78个、市级生态乡镇（街道）130个、市级生态村40个。临安市即将被命名为国家级生态市。淳安县、桐庐县已启动国家级生态县创建。我市还先后获得“中华环境奖”、“国家环保模范城市”等国家级桂冠，是全省唯一连续6年获生态省建设考核优秀奖的单位。鉴于我市前期生态建设大量扎实的工作及取得的成绩，今年6月，我市被国家确定为第二批全国生态文明建设试点市。
三、主要工作特色
1、率先在全国建立强有力的资金保障
杭州生态市建设专项资金在全国设立得最早，资助力度在全国也属最大。且逐年增加，增长的幅度越来越大，从2004年每年4000万元已经增长到2007年的1.7亿元，增幅远高于地方GDP增速。
2、率先在全国建立生态补偿机制
2005年就建立起全市生态补偿机制，并安排每年5000万元专项资金，相关文件被原国家环保总局在全国全文转发。该探索为后来的浙江省及其他地区建立类似机制提供了实践经验。
3、率先在全国开展生态街道的创建并建立指标体系
自2003年开始在开展国家级、省级、市级生态乡镇的同时，一并组织开展市级生态街道的创建，并编制了城区型和城镇型生态街道建设标准，成为全国第一个生态街道的标准，为其他地区制定相关标准提供了借鉴，且真正做到城乡并举、城乡联动。
4、率先在全国建立基层生态建设和环境保护网络
以生态市建设为载体和契机，通过几年的努力，已经在全市基本建立起覆盖所有乡镇的环保所；另外，到目前为止，城区40个街道中，已经有一半设立环保协管员，计划到明年所有街道均设立环保协管员。
5、创建成效非常明显
在创建过程中，广大城乡居民明显感受到生态环境质量明显改善，辖区水环境和大气环境质量改善均在20%以上；与此同时产业结构得到很大调整，单位GDP能耗和排污强度均减少一半以上；产业布局也得到优化，沿饮用水源分布的“三化厂”得以搬迁，小冶炼得以彻底整治，群众关心的重点地区如半山、北大桥、南阳化工区等环境面貌得到彻底改变；民生也得到显著改善，高污染车辆逐步淘汰，受损生态系统，如受污染河流、废弃矿山得到整治和修复，全市森林覆盖率达64％以上，覆盖率位居全国副省级城市首位，并于今年上半年被命名为“国家森林城市”。
四、主要经验
1、领导重视是最大的保障
生态建设是一项自上而下、上下联动的工作，同时还需要多个部门的协作。在建设初期，只有高层领导的重视，才能有部门的协作和资源的整合。我市生态市建设领导小组领导以市委书记为组长，各地、各部门一把手为成员，规格高、力量强，是推动工作的最大保障。
2、资金政策是重要的保障
生态建设与环境保护是一项公益事业，环境质量是一种公益产品，生态环保事业需要公共财政的投入。为此，我市制定出台了一系列相应的政策措施，且以巨大的资金投入作保障。
3、体制机制是长远的保障
工程是暂时的，已经取得的成果长期保持，并不断取得新成果，只有靠体制、机制。我市生态建设从目标制定，到项目实施、中期督查、通报和后期考核、评估、奖惩，都有一整套的机制和体制作保障。
4、部门协作是基本的保障
生态市建设是一项时间跨度长、涉及部门多的系统工程，任何一个部门都是无法单独完成的，需要多部门间的团结、协作。几年来，从市委政研室的政策制定、市委宣传部的宣传发动、市委组织部考核办法的制定、纪检监察局的监督、检查，到相关业务部门的职能分工以及检查、考核的联动，在生态市建设中部门联动的局面已经全面形成。
5、探索创新是永久的保障
创新是事物发展的永久动力。我市生态建设自从在全国率先建立生态补偿机制以来，最近又在探索建立县（市）一级辖区内的生态补偿机制；与此同时，对企业法人的党内约束机制、对违法排污企业法人的强制措施等一大批适应新形势的机制体制正在摸索和探索之中；生态文明试点村、乡镇标准也即将出台，全国第一批生态文明村建设示范规划也在筹备中；全市《农村环境基础设施建设、管理和运营暂行办法》正在研究制定。探索创新是该项事业生生不息的动力所在。
五、下一步工作安排
（一）承前启后、继续深入，持久开展生态市建设
1、进一步扩大生态经济规模
一是到2010年全市各区、县（市）均要初步建立起有地方特色的生态经济。二是制定并实施一系列生态经济政策。试行绿色信贷、绿色证券、绿色保险等相关政策。三是完成工业园区生态化改造。四是进一步加快绿色、有机食品和产品的认证，并建成一批有机食品基地。
2、进一步改善生态环境质量
一是抓好“三大创建”。到2010年，全市80%的乡镇要达到省级生态乡镇的创建标准，并争创全国环境优美乡镇。
二是抓好“三大治理”。生活污染治理。启动10万农户生活污水净化处理工程和10万农户清洁可再生能源利用工程。到2010年，全市所有乡镇均要建立起污水处理设施，90%的行政村实行生活垃圾集中收集处理。农业面源污染防治。全市农药、化肥的利用率均再提高5%，测土配方施肥面积达到270万亩。规模化畜禽养殖场粪尿综合利用率达到96%以上。实行规模化养殖场排污申报登记制度和排污许可证制度，新建规模化养殖场严格执行环境影响评价和“三同时”制度。恢复冬绿肥使用示范基地5万亩。工业污染控制。全面完成主要污染物减排任务，重点工业污染源实现稳定达标排放。
三是抓好“三大修复”。需治理的废弃矿山生态环境治理率要达到90%；“三沿五区”散坟治理率达到95%。“万里清水河道”建设450公里，完成市区河道治理任务；全市建成1公里以上水生生态修复示范工程20个。选用合适的技术，开展土壤污染修复的试点。
四是抓好“三大综合利用”。建成一批工业和农业废弃物循环利用示范点，农村秸秆综合利用率达到85%，农膜回收利用率达到90%。依托市场，构建杭州地区废弃家电等回收和综合利用平台；引导社区构建废旧家电物-物交换虚拟市场，实现废弃物的减量化、资源化和再利用。
3、进一步加强生态人居建设
2010年底前，对功能不完善、环境不协调、管理不到位的庭院、房屋进行改善，大力实施城市有机更新。按计划完成“百村示范、千村整治”工程的阶段性任务，农村环境“五整治一提高”实施率达到50%，农村清洁能源利用率达到72%。全市建成一批综合太阳能利用、立体绿化、生活污水自处理、雨水收集再利用等于一体的生态人居试点示范工程。
4、要大力弘扬生态文明
加强生态文明建设研究。要积极研究如何结合我市当前形势开展生态文明建设，探讨开展生态文明建设的领域，在政策制定、绩效评估等方面的具体实践。继续深入推进“多绿”创建活动。进一步加强宣传。在全市范围内进一步加大生态建设的宣传力度，掀起第二轮生态建设的宣传高潮；创新载体，利用各级党校、街道、社区、企业等阵地，大力宣传科学发展观和生态市建设成果；充分发挥环保民间组织、志愿者队伍的积极作用，在全社会进一步培育生态文化，弘扬生态文明。
